自2014年以來(lái)，PPP模式在政府投融資各個(gè)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛的運(yùn)用，由于PPP項(xiàng)目具有涉及領(lǐng)域廣、資金需求大、管理機(jī)構(gòu)多、實(shí)操規(guī)范少的情況，在實(shí)務(wù)操作中存在不規(guī)范的現(xiàn)象，印發(fā)了諸多問(wèn)題。各部委為治理PPP領(lǐng)域魚(yú)龍混雜、以假亂真的亂象，陸續(xù)以通知、意見(jiàn)、指引、決定的形式出臺(tái)了若干部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。為解決各部委文件存在相互沖突和矛盾的問(wèn)題，2016年7月，國(guó)務(wù)院將PPP的立法權(quán)收歸國(guó)務(wù)院法制辦。2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》，但至今尚未出臺(tái)正式的條例。2017年12月，財(cái)政部發(fā)布了【2017】92號(hào)文，對(duì)PPP項(xiàng)目庫(kù)作了大刀闊斧的清理整頓。PPP模式的運(yùn)用進(jìn)入了慢車(chē)道，許多不適合采用PPP模式的項(xiàng)目紛紛退庫(kù)。2018年，國(guó)家出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》等規(guī)范管理類(lèi)政策和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等風(fēng)險(xiǎn)防控類(lèi)政策，重點(diǎn)規(guī)范了國(guó)有企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的行為。2019年開(kāi)始，隨著中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)政策的出臺(tái)，PPP項(xiàng)目運(yùn)用的一些瓶頸有所突破，各部委對(duì)于PPP模式的一些領(lǐng)域的規(guī)范和鼓勵(lì)類(lèi)的指引文件也相繼出臺(tái)。筆者對(duì)中共中央、國(guó)務(wù)院、各部委的有關(guān)PPP政策進(jìn)行梳理，并就若干主要政策進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析和解讀。
一 規(guī)范管理類(lèi)政策（一）《政府投資條例》
2019年5月5日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院第712號(hào)令，下文簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）?！禤PP條例》至今沒(méi)有出臺(tái)，故《政府投資條例》是目前我國(guó)法律效力最高、與PPP關(guān)系十分密切的行政性法規(guī)?！稐l例》明確“對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式”。絕大部分PPP項(xiàng)目采用了資本金注入方式，包括了市政、交通、能源、環(huán)保、農(nóng)林、水利、教育、衛(wèi)生、旅游、養(yǎng)老等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要領(lǐng)域。從這個(gè)意義上說(shuō)，《條例》對(duì)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理做出了更系統(tǒng)、更明確、更嚴(yán)格的規(guī)定，為PPP發(fā)展提供了全面、穩(wěn)定、高層次的法律制度框架?！稐l例》明確要求“平等對(duì)待各類(lèi)投資主體，不得設(shè)置歧視性條件”。這有利于為參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，推動(dòng)民間資本更好地參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè)，符合政府和社會(huì)資本合作的本質(zhì)要求?！稐l例》規(guī)定“國(guó)家完善有關(guān)政策措施，發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用”、“政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目”。這些公共領(lǐng)域是PPP項(xiàng)目比較集中的領(lǐng)域，《條例》為社會(huì)資本參與政府投資項(xiàng)目提供了廣闊空間和制度保障。
從適用環(huán)節(jié)來(lái)看，《條例》主要規(guī)范投資決策和建設(shè)。國(guó)內(nèi)PPP模式推廣中出現(xiàn)問(wèn)題很重要的原因之一就是沒(méi)有嚴(yán)格履行投資決策程序，沒(méi)有深入開(kāi)展可行性研究論證。去年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出，“加強(qiáng)PPP項(xiàng)目可行性論證，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模”。也就是說(shuō)，今后所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，都要開(kāi)展可行性論證。對(duì)于采取政府資本金注入的PPP項(xiàng)目，按照《條例》要求，應(yīng)該實(shí)行審批制，在可行性研究報(bào)告通過(guò)后，方可開(kāi)展PPP實(shí)施方案審查，社會(huì)資本遴選等后續(xù)工作。對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開(kāi)展可行性論證和審查，合理確定項(xiàng)目主要內(nèi)容和投資規(guī)模，并按照有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)、備案程序?！稐l例》還針對(duì)有一些項(xiàng)目未經(jīng)投資主管部門(mén)同意，在建設(shè)過(guò)程中擅自變更經(jīng)批準(zhǔn)可行性研究報(bào)告內(nèi)容的情形，明確規(guī)定出現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)變更政府投資項(xiàng)目的建設(shè)地點(diǎn)或者對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等作出較大變更，以及擅自增加投資概算等行為，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員依法給予處分?！稐l例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，除涉密項(xiàng)目外，各類(lèi)投資項(xiàng)目應(yīng)使用投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)生成項(xiàng)目代碼，并通過(guò)項(xiàng)目代碼辦理審批、核準(zhǔn)、備案等相關(guān)手續(xù)。因此，包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的所有項(xiàng)目，都要通過(guò)平臺(tái)賦碼并辦理有關(guān)手續(xù)。否則，就是違反了《條例》或《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，屬于不規(guī)范的項(xiàng)目。
從適用范圍來(lái)看，《條例》規(guī)范的是政府投資行為。但是，按照《條例》的要求，如果PPP項(xiàng)目中涉及政府投資，包括資本金注入或者政府補(bǔ)助、貸款貼息等方式，就必須執(zhí)行《條例》，嚴(yán)格按照《條例》有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，已經(jīng)成為規(guī)范的PPP項(xiàng)目的必要條件之一。
總體來(lái)看，政府投資項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目是“交叉”、“交集”的關(guān)系。一種情況是，PPP項(xiàng)目中涉及政府資本金注入的，屬于政府投資項(xiàng)目，適用于《條例》相關(guān)規(guī)定。還有一種情況是，PPP項(xiàng)目沒(méi)有政府資本金注入，但是使用了政府補(bǔ)助或貸款貼息的，也在《條例》相關(guān)條款的規(guī)范范圍之內(nèi)。
?。ǘ秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng) PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知 》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào)）
2019年6月21日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng) PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知 》發(fā)改投資規(guī)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“1098號(hào)文”），該文件主要針對(duì)的是新建、改建、擴(kuò)建、技術(shù)改造等PPP項(xiàng)，并不涉及存量PPP項(xiàng)目?！墩顿Y條例》規(guī)范的是“在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng), 包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等"，《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)范的是“企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目”, 1098號(hào)文基于上述兩條例來(lái)規(guī)范由新建內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，沒(méi)有建設(shè)內(nèi)容的存量PPP項(xiàng)目, 比如存量資產(chǎn)/經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓(TOT模式)PPP項(xiàng)目、股權(quán)合作項(xiàng)目, 委托運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目, 則不在1098號(hào)文規(guī)范之列。
1098號(hào)文提出了對(duì)PPP項(xiàng)目要“全面、深入”開(kāi)展可行性論證和審查?！翱尚行哉撟C和審查”是PPP項(xiàng)目投資管理的必經(jīng)程序。主要關(guān)注項(xiàng)目可行性(經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、投融資方案、環(huán)境影響、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質(zhì)量等方面)和PPP模式必要性(政府投資必要性, 政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)管理以及是否有利于吸引社會(huì)資本參與等方面)，這一程序與審批核準(zhǔn)備案程序既不完全獨(dú)立，又不完全重合，具體而言，針對(duì)審批制的PPP項(xiàng)目(按照兩個(gè)條例應(yīng)該是政府資本金注入的PPP項(xiàng)目)，一般需要在可行性研究報(bào)告審批通過(guò)后，單獨(dú)論證和審查，但某些“建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的PPP項(xiàng)目”， 可將實(shí)施方案納入可行性研究報(bào)告一并進(jìn)行審批及“可行性論證和審查”，實(shí)行核準(zhǔn)制的PPP項(xiàng)目, 應(yīng)在核準(zhǔn)的同時(shí)或單獨(dú)開(kāi)展可行性論證和審查；實(shí)行備案制的PPP項(xiàng)目，應(yīng)單獨(dú)開(kāi)展可行性論證和審查。
1098號(hào)文提出了嚴(yán)格履行決策程序、嚴(yán)格實(shí)施方案審核、嚴(yán)格防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“三嚴(yán)格”要求?！靶陆?lèi)”P(pán)PP項(xiàng)目一般涉及公共資源配置、事關(guān)公眾利益，通常投資規(guī)模較大，因此科學(xué)決策的重要性尤為突出。文件強(qiáng)調(diào)，未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)。相應(yīng)的，違規(guī)要承擔(dān)法律責(zé)任。
關(guān)于實(shí)施方案審核，文件強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格審查實(shí)施方案與審核備案信息的一致性，并要求招標(biāo)文件與實(shí)施方案主要內(nèi)容要保持一致。同時(shí)，鼓勵(lì)各地建立聯(lián)審機(jī)制。必要時(shí)可先組織相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)議或委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具評(píng)估意見(jiàn)，然后再進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。聯(lián)合評(píng)審對(duì)于加強(qiáng)信息溝通、節(jié)省管理成本、壓縮PPP前期準(zhǔn)備周期具有重要的實(shí)際意義，是對(duì)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕18號(hào))的具體落實(shí)。
1098號(hào)文要求除涉密項(xiàng)目外，所有PPP項(xiàng)目必須依法依規(guī)納入全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理，依托在線平臺(tái)建立全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理和信息監(jiān)測(cè)及公開(kāi)。
1098號(hào)文提出“堅(jiān)決懲戒違規(guī)失信行為”，加強(qiáng)對(duì)地方政府和社會(huì)資本履約的監(jiān)管，將存在嚴(yán)重失信行為的地方政府、社會(huì)資本，通過(guò)“信用中國(guó)”網(wǎng)站等平臺(tái)向社會(huì)公示，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒。
總之，1098號(hào)文是國(guó)家發(fā)改委貫徹兩個(gè)條例規(guī)定、按照部門(mén)職責(zé)針對(duì)PPP項(xiàng)目提出的管理要求，為推動(dòng)投融資領(lǐng)域改革、助力PPP健康發(fā)展的又一次努力。
?。ㄈ敦?cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金（2019）10號(hào)）
2019年3月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)金（2019）10號(hào)文”），它作為財(cái)金[2018]54號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》的配套文件，特別針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的超出自身財(cái)力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等突出問(wèn)題，旨在嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目帶來(lái)的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步厘清政府與社會(huì)資本的合作模式，規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。
財(cái)金（2019）10號(hào)文明確了項(xiàng)目原則上合作期限不低于10年，消除了實(shí)務(wù)操作中存在關(guān)于合作期限的爭(zhēng)議，并在規(guī)范操作的PPP項(xiàng)目要求下再次強(qiáng)調(diào)了按規(guī)定履行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論程序?！斑m用領(lǐng)域、合作期、通過(guò)識(shí)別論證”是合規(guī)PPP項(xiàng)目的第一步基礎(chǔ)條件。
實(shí)務(wù)中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的爭(zhēng)議不在少數(shù)，一些項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配界定不清、生搬硬套上述原則、缺乏對(duì)項(xiàng)目情況的實(shí)際考慮，使某一方不合理或過(guò)度承擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目后續(xù)落地及長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)金（2019）10號(hào)文明確項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)則由政府承擔(dān)。
《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）要求嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，“未建立按效付費(fèi)機(jī)制，包括項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不予入庫(kù)。財(cái)金（2019）10號(hào)文要求建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。
筆者認(rèn)為“完全”即“100%掛鉤”，不論新建還是存量項(xiàng)目，不論建設(shè)還是運(yùn)營(yíng)，均應(yīng)以實(shí)現(xiàn)符合合同要求的產(chǎn)出績(jī)效為最終目標(biāo)，實(shí)質(zhì)性大幅提高了社會(huì)資本產(chǎn)出績(jī)效不達(dá)標(biāo)的成本。文件還規(guī)定不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任，筆者建議在實(shí)際操作和方案設(shè)計(jì)中，一是進(jìn)一步重視產(chǎn)出績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼掛鉤機(jī)制，提高績(jī)效考核約定的可操作性和科學(xué)性；二是給與社會(huì)資本一定的“改過(guò)自新”的機(jī)會(huì)，而非發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就100%扣光，既要實(shí)現(xiàn)“100%掛鉤”、又要保證對(duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的吸引力，既要實(shí)現(xiàn)有效約束、又要實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)，同時(shí)促進(jìn)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)及經(jīng)營(yíng)情況的穩(wěn)定，保障公共服務(wù)的高效高質(zhì)供給。
財(cái)金（2019）10號(hào)文繼續(xù)要求踐行資本金穿透原則，項(xiàng)目公司股東需以自有資金按時(shí)足額繳納資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，以保證項(xiàng)目能順利推動(dòng)落地。
財(cái)金（2019）10號(hào)文進(jìn)一步明確政府方簽約主體為政府、機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，不得為企業(yè)。與財(cái)金〔2018〕54號(hào)“嚴(yán)格審查簽約主體，國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同”相呼應(yīng)。
財(cái)金（2019）10號(hào)文明確和統(tǒng)一了不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目地區(qū)的財(cái)政支出責(zé)任上限（5%），而且該比例普遍比省級(jí)（自治區(qū)、直轄市）財(cái)政部門(mén)針對(duì)本省新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的地區(qū)財(cái)政支出責(zé)任上限要低，因此基本解決了各地對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目把關(guān)口徑不一致的問(wèn)題。同時(shí)，此條為污水、垃圾處理等類(lèi)型的項(xiàng)目應(yīng)為政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制正名，該類(lèi)項(xiàng)目有部分最終付費(fèi)來(lái)源于終端用戶(hù)，但是政府補(bǔ)貼和用戶(hù)收費(fèi)均由政府支出，此條明確該類(lèi)項(xiàng)目不適用前半句要求，也便于后續(xù)污水、垃圾處理等項(xiàng)目繼續(xù)按財(cái)政部、住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）要求實(shí)施PPP模式。
財(cái)金（2019）10號(hào)文要求政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目相對(duì)具備較穩(wěn)定的收入來(lái)源，原則上使用競(jìng)爭(zhēng)性方式，即不得采用單一來(lái)源采購(gòu)方式以杜絕實(shí)務(wù)中濫用單一來(lái)源采購(gòu)規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)程序的項(xiàng)目。同時(shí)加強(qiáng)跟蹤審計(jì)，以便嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本。
財(cái)金（2019）10號(hào)文要求新上政府付費(fèi)項(xiàng)目若內(nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)（如一些公共場(chǎng)館、開(kāi)放式設(shè)施等）、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。
財(cái)金（2019）10號(hào)文再次明確每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。
對(duì)于新簽約項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排，此將對(duì)新實(shí)施擬采用基金預(yù)算，以及已經(jīng)批復(fù)兩評(píng)一案采用基金預(yù)算尚未采購(gòu)的項(xiàng)目特別是片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目帶來(lái)很大沖擊?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤(pán)活財(cái)政存量資金工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）提到“各級(jí)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金原則上按有關(guān)規(guī)定繼續(xù)專(zhuān)款專(zhuān)用。結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。每一項(xiàng)政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模一般不超過(guò)該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的30%”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）要求“加大政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。暫時(shí)保留在政府性基金預(yù)算管理的資金，與一般公共預(yù)算投向類(lèi)似的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，或制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實(shí)行統(tǒng)一的資金分配方式。對(duì)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過(guò)該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分，應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)籌使用?！惫P者認(rèn)為，依據(jù)上述文件規(guī)定，基金預(yù)算及其他財(cái)政存量資金也對(duì)一般公共預(yù)算有一定調(diào)蓄功能，對(duì)基金預(yù)算結(jié)余的部分地區(qū)或能有一定補(bǔ)充作用。
為進(jìn)一步控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，文件還要求對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。
財(cái)金（2019）10號(hào)文在財(cái)金〔2018〕54號(hào)文“政府不得為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確，“政府方或政府方出資代表”均不得為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等，不得向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益。
財(cái)金（2019）10號(hào)文規(guī)定本級(jí)政府所屬的各類(lèi)融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的，封鎖了地方違規(guī)操作的空間。但筆者認(rèn)為，符合財(cái)金[2014]156號(hào)文中融資平臺(tái)公司控股的國(guó)有上市公司，以及符合國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文中已經(jīng)按規(guī)定轉(zhuǎn)型（建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)）的國(guó)有企業(yè)（不再是融資平臺(tái)）仍然可以按照上述文件作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。
財(cái)金（2019）10號(hào)文延續(xù)財(cái)金〔2018〕54號(hào)文的精神，要求社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）不得只承擔(dān)建設(shè)責(zé)任不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任，但筆者認(rèn)為其強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)營(yíng)責(zé)任，而非實(shí)際運(yùn)營(yíng)工作，對(duì)于一些具有投資大、運(yùn)營(yíng)技術(shù)要求高的行業(yè)，項(xiàng)目公司可以進(jìn)行委托運(yùn)營(yíng)，但運(yùn)營(yíng)責(zé)任仍歸屬項(xiàng)目公司。
財(cái)金（2019）10號(hào)文提出了許多措施來(lái)加大民資和外資參與PPP項(xiàng)目支持力度，但筆者認(rèn)為在競(jìng)爭(zhēng)中立原則和當(dāng)前國(guó)內(nèi)的信用環(huán)境下具體落實(shí)仍存一定挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)社會(huì)資本更為平等地參與PPP項(xiàng)目是長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程。
財(cái)金（2019）10號(hào)文提出加大保險(xiǎn)資金、中國(guó)PPP基金的“股權(quán)投資”支持力度，建議進(jìn)一步明確和疏通其參與路徑。鼓勵(lì)金融創(chuàng)新方式，允許社會(huì)資本合規(guī)合規(guī)退出，資產(chǎn)/股權(quán)交易等與PPP項(xiàng)目程序及方案設(shè)計(jì)的銜接在實(shí)務(wù)中需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)在2019年6月，出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)盡職調(diào)查工作細(xì)則》，以推動(dòng)PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化工作。
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2020年1月1日起新修訂的《土地管理法》實(shí)施。為公共利益需要的征地，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃；成片開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
在新法界定公共利益的6種情形中，包含成片開(kāi)發(fā)建設(shè)?！霸谕恋乩每傮w規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”，可以依法實(shí)施征收。
此次將成片開(kāi)發(fā)納入可以征地的情形，應(yīng)當(dāng)是為了免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響過(guò)大，將成片開(kāi)發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開(kāi)發(fā)”征地，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。這一限定，主要是防止地方政府濫用對(duì)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地進(jìn)行征收的這一規(guī)定。筆者認(rèn)為，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，符合一定條件的，保留由地方政府征收是必要的。土地征收是為了公共利益的需要，政府動(dòng)用土地征收權(quán)取得土地的一種法律制度，同時(shí)，也應(yīng)看到這一法律制度背后的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)關(guān)系來(lái)看，土地征收同時(shí)具有保障土地增值歸公的作用。對(duì)符合條件的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)用地實(shí)行征收，可以統(tǒng)籌平衡土地取得過(guò)程中的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償關(guān)系，實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)的公正補(bǔ)償，有利于在統(tǒng)一的土地供應(yīng)過(guò)程中保證不同規(guī)劃用途土地的增值收益能夠公平地歸公，有利于大規(guī)模地開(kāi)展基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)和配套建設(shè)。
我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是總體上人多地少，規(guī)劃對(duì)土地價(jià)格的影響很大，尤其在特大城市和大城市的建設(shè)拓展地區(qū)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)性用地后不同規(guī)劃用途土地的增值差異幅度很大。在這些地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和開(kāi)發(fā)建設(shè)中，必須考慮如何統(tǒng)籌平衡各類(lèi)土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有效控制土地投機(jī)，促進(jìn)社會(huì)公平等問(wèn)題。
成片開(kāi)發(fā)，其用地性質(zhì)是綜合性的，既有公益性用地，如道路基礎(chǔ)設(shè)施用地，也有經(jīng)營(yíng)性的，如商品房用地、工業(yè)用地等。成片開(kāi)發(fā)的好處在于，一是政府統(tǒng)一征地可以保證同地同價(jià)補(bǔ)償；二是保證在土地供應(yīng)過(guò)程中不同規(guī)劃用途土地上產(chǎn)生的不同程度的增值能夠公平地歸公；三是有利于組織大規(guī)模的土地基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)和配套建設(shè)。
新法規(guī)定，征地應(yīng)該保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，相較現(xiàn)行《土地管理法》，對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益的保障更加充分有效。但在成片開(kāi)發(fā)建設(shè)前，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該扎實(shí)做好開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的論證工作，保證成片開(kāi)發(fā)方案切實(shí)可行，確實(shí)能帶來(lái)真正好的收益，并保證成片開(kāi)發(fā)帶來(lái)的收益，農(nóng)民能夠共享。
按照新法規(guī)定，成片開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。自然資源部將根據(jù)授權(quán)規(guī)定，研究出臺(tái)土地征收成片開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，新修訂的《土地管理法》將促進(jìn)涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的土地成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目更能采用PPP模式。PPP模式在一定程度上更能統(tǒng)籌考慮土地開(kāi)發(fā)的規(guī)模性、綜合性、配套性和復(fù)雜性等因素，也能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)比選來(lái)找到更適合的社會(huì)資本方來(lái)運(yùn)營(yíng)成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
?。ㄎ澹蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）
2020年1月1日，最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)，以下稱(chēng)《規(guī)定》）正式實(shí)施，該《規(guī)定》較為明確地規(guī)定了PPP合同的法律屬性、救濟(jì)渠道和裁判方式。
《 規(guī)定》第一條將行政協(xié)議定義為：“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”，并將“行政性權(quán)利義務(wù)”作為行政協(xié)議和民事合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。第二條則列舉了屬于行政協(xié)議的幾種類(lèi)型：“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買(mǎi)賣(mài)等協(xié)議；（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議；（六）其他行政協(xié)議?！弊⒁?，在這幾類(lèi)行政協(xié)議中，只有PPP協(xié)議加上了一個(gè)前提限制“符合本規(guī)定第一條規(guī)定”，從字面意思來(lái)看，應(yīng)理解為：PPP協(xié)議并非都是行政協(xié)議，只有符合特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的PPP協(xié)議才應(yīng)按行政協(xié)議處理。
行政法的特征之一就是行政機(jī)關(guān)擁有“超常的權(quán)力”，即我國(guó)行政法學(xué)中所稱(chēng)之“行政優(yōu)益權(quán)”。《規(guī)定》第十六條亦明確賦予了行政機(jī)關(guān)單方變更甚至解除行政協(xié)議的“高權(quán)”行政之權(quán)力。社會(huì)資本、尤其是民間資本和外國(guó)資本擔(dān)憂(yōu)這一規(guī)定從制度層面破壞了作為政府和社會(huì)資本合作的“平等性”，影響了他們參與PPP項(xiàng)目的熱情。
《規(guī)定》第二十六條首次明確：“行政協(xié)議約定仲裁條款的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該條款無(wú)效，但法律、行政法規(guī)或者我國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約另有規(guī)定的除外”。該條規(guī)定對(duì)ppp爭(zhēng)議解決產(chǎn)生了重大影響。首先，依據(jù)《規(guī)定》第七條，人民法院允許當(dāng)事人在被告所在地、原告所在地、協(xié)議履行地、協(xié)議訂立地、標(biāo)的物所在地等與爭(zhēng)議有實(shí)際聯(lián)系的五類(lèi)地點(diǎn)中約定管轄法院，政府方和社會(huì)資本方都會(huì)為了各自的“訴訟便利”進(jìn)行博弈；再次，今后可能出現(xiàn)大量PPP合同約定國(guó)際仲裁組織管轄的情形，這可能會(huì)增加當(dāng)事人解決爭(zhēng)議的成本，而且還可能會(huì)因法律適用的問(wèn)題而降低PPP爭(zhēng)議解決的效率。
我國(guó)行政訴訟制度秉持行政機(jī)關(guān)“恒定被告”的原則，即“民告官”的定位。這意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)資本方的違約行為，既不能作為原告提起訴訟，也不能在作為被告時(shí)提起反訴，頂多在訴訟中進(jìn)行抗辯?！兑?guī)定》第六條“人民法院受理行政協(xié)議案件后，被告就該協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等提起反訴的，人民法院不予準(zhǔn)許?！钡谑藯l“當(dāng)事人依據(jù)民事法律規(guī)范的規(guī)定行使履行抗辯權(quán)的，人民法院應(yīng)予支持”。
依據(jù)《規(guī)定》第二十四條，行政機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)資本方的違約行為，只能通過(guò)向行政相對(duì)人作出“履行行政協(xié)議決定”或“行政處理決定”的方式要求其履約，并在社會(huì)資本方不履行上述“決定”時(shí)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)不能主動(dòng)啟動(dòng)訴訟程序要求社會(huì)資本方糾正違約行為、承擔(dān)違約責(zé)任，而只能通過(guò)作出書(shū)面“決定”的方式，單方認(rèn)定社會(huì)資本方違約，如果社會(huì)資本方不服，則應(yīng)提起行政復(fù)議和行政訴訟，這將拖長(zhǎng)爭(zhēng)議解決的時(shí)間、降低效率、增加社會(huì)資本方的恐懼心理，影響社會(huì)資本方的投資信心。
同時(shí)，行政訴訟也具有訴訟成本低、舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)等特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)資本方也是有利的。
（六）《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）
2020年3月16日，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》。該操作指引明確適用于政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)等所有PPP項(xiàng)目。
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)的責(zé)任主體，相關(guān)材料需報(bào)項(xiàng)目所屬行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)審核。PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)?？傮w績(jī)效目標(biāo)是PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果；年度績(jī)效目標(biāo)是根據(jù)總體績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目實(shí)際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)符合smart系統(tǒng)，目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)。
該操作指引明確，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）負(fù)責(zé)日常績(jī)效監(jiān)控。PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控是對(duì)項(xiàng)目日常運(yùn)行情況及年度績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行的跟蹤、監(jiān)測(cè)和管理，通常包括目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)保障措施、目標(biāo)偏差和糾偏情況等。
該操作指引稱(chēng)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門(mén)，建立健全PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作相關(guān)制度和共性指標(biāo)框架，切實(shí)做好項(xiàng)目合規(guī)性審查。各級(jí)財(cái)政部門(mén)還應(yīng)認(rèn)真審核PPP項(xiàng)目財(cái)政收支預(yù)算申請(qǐng)及PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系，合理安排財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用合規(guī)性和有效性的監(jiān)督；可結(jié)合每年工作重點(diǎn)，選取重大PPP項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效再評(píng)價(jià)。
二 鼓勵(lì)支持類(lèi)政策（一）《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作的通知》（財(cái)政企函〔2020〕1號(hào)）
該通知是為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)全力打贏新冠疫情防控阻擊戰(zhàn)的會(huì)議精神和決策部署，努力實(shí)現(xiàn)2020年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步提高PPP項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理效率，加快加強(qiáng)項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作。
該通知鼓勵(lì)有意愿采用PPP模式的并能與國(guó)家重大發(fā)展規(guī)劃、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接項(xiàng)目及時(shí)納入管理庫(kù)，提前部署、提前準(zhǔn)備、提前開(kāi)發(fā)，通過(guò)夯實(shí)基礎(chǔ)管理工作，縮短項(xiàng)目落地開(kāi)工建設(shè)周期，有效發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資的作用。財(cái)承空間會(huì)向醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)保障性強(qiáng)、外溢性好、社會(huì)資本參與性高的項(xiàng)目等重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)A斜，以充分發(fā)揮財(cái)政資源的引導(dǎo)撬動(dòng)作用，有效調(diào)動(dòng)政府和市場(chǎng)兩種資源。對(duì)疫情防控急需的項(xiàng)目，開(kāi)通綠色通道，可以即報(bào)即審、合規(guī)即發(fā)。
財(cái)政部門(mén)將按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革要求，探索建立部門(mén)間項(xiàng)目立項(xiàng)、識(shí)別、開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)合作并滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的機(jī)制，將進(jìn)一步運(yùn)用好PPP管理平臺(tái)，提高信息對(duì)稱(chēng)度，擴(kuò)大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。
該通知對(duì)于因新冠疫情而發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)在醫(yī)療、教育、生態(tài)環(huán)保等短板項(xiàng)目，將在加強(qiáng)研究論證合規(guī)性的前提下，高效運(yùn)用PPP模式！
（二）《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)）
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》將部分固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金的比例予以了調(diào)整。降低了港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)項(xiàng)目的最低資本金比例，由25%調(diào)整為20%。對(duì)于公路（含政府收費(fèi)公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等領(lǐng)域的補(bǔ)短板基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在具備投資回報(bào)機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控的這些前提之下，可適當(dāng)降低項(xiàng)目不得超過(guò)5個(gè)百分點(diǎn)最低資本金比例。實(shí)行審批制的項(xiàng)目，審批部門(mén)可以明確項(xiàng)目單位按此規(guī)定合理確定的投資項(xiàng)目資本金比例。實(shí)行核準(zhǔn)或備案制的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位與金融機(jī)構(gòu)可以按此規(guī)定自主調(diào)整投資項(xiàng)目資本金比例。這個(gè)文件將進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本投資港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、公路（含政府收費(fèi)公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等PPP項(xiàng)目的熱情，同時(shí)，也會(huì)促使政府和社會(huì)資本方更加注重對(duì)投資回報(bào)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的論證，增強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目提質(zhì)增效的要求。
三 重點(diǎn)區(qū)域和類(lèi)型的指引類(lèi)政策（一）《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》
2020年12月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱(chēng)《綱要》）。長(zhǎng)三角一體化的規(guī)劃范圍包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省全域，面積35.8萬(wàn)平方公里。
《綱要》要求上海要高效加快建設(shè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新“五個(gè)中心”，引領(lǐng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。《綱要》要求長(zhǎng)三角區(qū)域一體化建設(shè)過(guò)程中，戶(hù)籍制度將深化改革，落戶(hù)限制逐步放開(kāi)，城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用范圍擴(kuò)大，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)約束機(jī)制和存量建設(shè)用地退出機(jī)制完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，建立健全。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。筆者認(rèn)為，稅收征管一體化、財(cái)稅分享制的實(shí)施將會(huì)大力推動(dòng)都市圈同城化，都市圈內(nèi)的公路鐵路（如城際公路、鐵路）、水（污水集中收集處理）、電（如皖電東送、三峽水電沿江輸電）、氣（如LNG能源建設(shè)、石油儲(chǔ)運(yùn)）、郵、信息（如5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和IPv6規(guī)模部署、量子通信）、產(chǎn)業(yè)園區(qū)（集成電路、新型顯示、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、新能源汽車(chē)、生命健康、大飛機(jī)、智能制造、前沿新材料、新能源、智能汽車(chē)、新一代移動(dòng)通信產(chǎn)業(yè)、機(jī)器人、量子信息、類(lèi)腦芯片、第三代半導(dǎo)體、下一代人工智能、靶向藥物、免疫細(xì)胞治療、干細(xì)胞治療、基因檢測(cè)等制造業(yè)園區(qū)和現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流、科技服務(wù)、軟件和信息服務(wù)、電子商務(wù)、文化創(chuàng)意、體育服務(wù)、人力資源服務(wù)、智慧健康養(yǎng)老等高端文化服務(wù)業(yè)園區(qū)）等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和教育（城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體、遠(yuǎn)程教育）、醫(yī)療（縣域醫(yī)療服務(wù)共同體、遠(yuǎn)程醫(yī)療、異地養(yǎng)老）、文化等優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源一卡通項(xiàng)目、智慧城市項(xiàng)目將如雨后春筍般冒出，PPP模式將會(huì)在上海、江蘇、浙江、安徽等地得到廣泛的運(yùn)用。
?。ǘ秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)）
2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)文”）。關(guān)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策，最近幾年頻頻發(fā)布：2014年9月，國(guó)家發(fā)改委頒布了《關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》，鼓勵(lì)在公立資源豐富的地區(qū)，由社會(huì)資本通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、租賃等途徑，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式，參與醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身設(shè)施建設(shè)和公立機(jī)構(gòu)改革。2015年2月，發(fā)改、民政、財(cái)政等10部委發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，支持采取股份制、股份合作制、PPP(政府和民間資本合作)等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2015年5月，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》，推動(dòng)PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的運(yùn)用。2016年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，采取公建民營(yíng)、民辦公助等方式，支持供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。2016年3月，在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十三個(gè)五年計(jì)劃》中，肯定了在醫(yī)療和養(yǎng)老領(lǐng)域采用PPP模式來(lái)增加其服務(wù)和產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量。同年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，充分激發(fā)各個(gè)市場(chǎng)主體活力。2017年8月，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，鼓勵(lì)政府將現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交由社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)管理。鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本在城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)建設(shè)運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，興辦或運(yùn)營(yíng)老年供餐、社區(qū)日間照料、老年精神文化生活等形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)。國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)文從6個(gè)方面28條來(lái)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)工作，要求進(jìn)一步放寬行業(yè)準(zhǔn)入，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，簡(jiǎn)化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)設(shè)立流程，進(jìn)一步擴(kuò)大投融資，發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，實(shí)施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全達(dá)標(biāo)工程和老年人居家適老化改造工程。到2022年要彩票公益金將不低于55%的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。將養(yǎng)老服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，擴(kuò)大養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模。大力支持符合條件的市場(chǎng)化、規(guī)范化程度高的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)上市融資。支持商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)舉辦或投入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。落實(shí)土地稅費(fèi)政策，將養(yǎng)老用地納入土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，有序適度擴(kuò)大用地供給。聚焦減稅降費(fèi)，落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按規(guī)定享受的各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)給予稅費(fèi)減免、資金支持、水電氣熱優(yōu)惠等扶持政策。推行居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展。持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、破除發(fā)展障礙，健全市場(chǎng)機(jī)制，完善養(yǎng)老服務(wù)體系，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)投資，持續(xù)釋放養(yǎng)老的消費(fèi)潛力。
?。ㄈ蛾P(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》（財(cái)辦金〔2020〕10號(hào)）
2017年7月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)），要求政府以貨幣、實(shí)物、權(quán)益等各類(lèi)資產(chǎn)參與，或以公共部門(mén)身份通過(guò)其他形式介入項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或利益分配機(jī)制，且財(cái)政可承受能力論證及物有所值評(píng)價(jià)通過(guò)的各類(lèi)污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目，全面實(shí)施PPP模式。此后，污水、垃圾處理類(lèi)PPP項(xiàng)目逐漸增多，但為了更好的規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行，提高政府參與效率，充分吸引社會(huì)資本參與，促進(jìn)污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展，加強(qiáng)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和合同管理工作，2020年2月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》（財(cái)辦金〔2020〕10號(hào)），該示范文本的實(shí)施將有利于促進(jìn)污水處理廠網(wǎng)一體化和垃圾處理PPP項(xiàng)目的實(shí)施和規(guī)范化運(yùn)行。
（四）《水利發(fā)展資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕54號(hào)）
2019年7月，財(cái)政部和水利部聯(lián)合發(fā)布了《水利發(fā)展資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕54號(hào)）， 管理辦法指出，水利發(fā)展資金政策實(shí)施期限至2023年，到期前由財(cái)政部會(huì)同水利部評(píng)估確定是否繼續(xù)實(shí)施和延續(xù)期限。水利發(fā)展資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到地方。水利發(fā)展資金鼓勵(lì)采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助等方式，加大對(duì)農(nóng)戶(hù)、村組集體、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施項(xiàng)目的支持力度；鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)新項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制。
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